В Украине уже более чем на два месяца задержано представление в Верховную Раду специального документа под названием «Основные направления бюджетной политики Украины». Чем это чревато для экономики страны? Каковы проблемы и как эксперты предлагают формировать бюджетную политику страны? На эти и другие вопросы в интервью ГолосUA рассказала Антонина Дешко, эксперт Института общественно-экономических исследований.
— Правительство перенесло принятие бюджетной резолюции в связи с командировкой премьера в США. Согласно действующему законодательству, Верховная Рада должна рассмотреть видение правительства государственной сметы на следующий год и внести свои предложения не позднее 1 октября текущего года. По словам представителей Института общественно-экономических исследований, это далеко не все «соблазны» подготовки бюджета, с которыми должен будет справиться Кабмин…
— «Бюджетные баталии», которые традиционно разворачиваются, чуть ли не под аккомпанемент звона новогодних бокалов, вызывают закономерный вопрос о наличии в Украине бюджетной политики как таковой. То есть, именно как системы целевым образом ориентированных мероприятий и инструментов, которые обоснованно и прозрачно разрабатываются заранее в ходе консультаций заинтересованных сторон, а потом закономерно воплощается в соответствующие нормативно-правовые акты. В нашем случае — закон Украины о государственном бюджете. В формализованных бюджетных процедурах такая политика должна закладываться специальным документом под названием «Основные направления бюджетной политики Украины», который, по представлению правительства, должна ежегодно утверждать Верховная Рада Украины. Его еще называют «бюджетная резолюция» или «бюджетная декларация». В законодательстве Украины подобный документ существует с 90-х годов. Сначала его «выдавал» Президент Украины, а впоследствии его начало готовить правительство, а одобрять Верховная Рада Украины, что было закреплено в бюджетном кодексе. Согласно законодательству, этот документ должен еще до 1 апреля быть одобренным Кабинетом Министров и представленным в Верховную Раду, которая должна была его принять в конце апреля или в начале мая.
Бюджетным кодексом и Регламентом Верховной Рады Украины определена, как структура проекта основных направлений бюджетной политики, так и процедура рассмотрения и принятия. Если четко придерживаться всех требований, этот документ должен быть ориентиром для всего бюджетного процесса: как для его непосредственных участников — правительства, Верховной Рады, Минфина и распорядителей бюджетных средств, так и для бизнеса и общественности относительно планов государства в части направлений финансирования отдельных, важнейших, мер государственной политики, подготовки соответствующих проектов нормативных актов, инструкций и т.д. Однако «Основные направления» в последние годы стали для Украины «заколдованным» документом: либо народные депутаты не придут к соглашению и документ вообще не будет принят, как произошло, например, в 2013, 2014 и 2015 годах. Или же определенные им показатели в процессе подготовки самого бюджета будут существенно «подкорректированы», учитывая новые реалии. И, если в предыдущие годы, хотя бы формально придерживались сроков представления его в Верховную Раду, пока его представление уже просрочено на два с лишним месяца. А это — уже своеобразный рекорд. В это время министерства, руководствуясь «Основными направлениями», уже должны полным ходом готовить бюджетные запросы, разрабатывать проекты нормативно-правовых актов, чтобы подготовиться к внесению в сентябре проекта Государственного бюджета Украины на 2017 год.
— В последнее время все чаще можно услышать вопрос: нужны ли Украине «Основные направления бюджетной политики», которые ежегодно должна утверждать Верховная Рада…
— Если смотреть на факты, то ни украинскому правительству, ни украинскому парламенту такой документ, на самом деле, не нужен. Есть и открытые противники этого этапа бюджетного процесса. Аргументы просты: вот в сентябре подадим проект бюджета и там будут: и политика, и ее воплощение в конкретных показателях и законодательных предложениях. Собственно так последние годы и делали. Правда, подавали бюджет не в сентябре, а в декабре, ближе к Новому году. И депутатам не давали времени ни увидеть показатели, ни осознать законодательные предложения, не говоря уже о возможности составления «пазла» бюджетной политики. Согласно подходов авторов проекта бюджета, вся политика содержится в совместных документах с международными финансовыми организациями и ЕС, которые являются кредиторами или донорами Украины, а бюджет — это формальное выполнение этой политики. Поэтому в этот момент просили не беспокоиться о деталях, а скорее голосовать за то, что подало правительство. Все в страхе, под угрозой апокалиптической картины катастрофы и страданий электората в случае, если МВФ не даст транш, а другие доноры не дадут кредитов. . То есть наличие или отсутствие "Основных направлений бюджетной политики" на процесс принятия бюджета никак не влияли. Хотя, как показывает зарубежная практика, такой документ необходим.
— В принципе последние ощущения оказались вполне справедливыми…
— Недостаток внимания к бюджетной политике не прошел зря. Бюджет все заметнее превращался в обычную смету доходов и расходов, а экономический и финансовый упадок усиливал зависимость страны в региональном и глобальном измерениях. На полную метру недостаток бюджетной политики Украины почувствовала в период политико-экономического кризиса , когда вопрос рационального использования бюджетных ресурсов встал особенно остро. И не в последнюю очередь именно из-за отсутствия надлежащей приоритетизации бюджетных расходов и усиления фискального прессинга на экономику, что повлекло за собой дальнейшие деформации всей экономической политики. ВВП страны за два года упал в реальном выражении на 17%, в долларовом эквиваленте с 180 млрд в 2013 году до 95 млрд в 2015-м. По показателю ВВП на душу населения Украина приблизилась к беднейшим странам. Таким образом, несмотря потенциальную важность, «Основные направления» бюджетной политики так и не стали в Украине основополагающим ориентиром формирования бюджетной политики, поэтому особых ожиданий, ни у экспертного сообщества, ни у общества касательно данного документа фактически нет.
— Между тем, вы убеждены, что проблема — гораздо глубже, чем несоблюдение бюрократических процедур?
— Положение, которое сложилось вокруг «Основных направлений» свидетельствует о нерадостном факте несформированности в Украине основных направлений бюджетной политики, а также смежных с ней политик — как налоговой или социальной … И составители бюджета-2017 столкнутся с рядом фундаментальных проблем.
— Перечислите их…
— Проблема первая — налоговая политика. Одним из важнейших разделов, который обязательно определяется в проекте «Основных направлений» бюджетной политики, является «Приоритетные задачи налоговой политики». Однако пока такие приоритеты практически еще не сформированы, нет представления, на какой базе будут рассчитываться доходы бюджета, и каким образом изменения налоговой политики будут влиять на развитие экономики. Только в начале июня главой правительства было инициировано создание рабочей группы для разработки законодательства по налоговой реформе. То есть, в лучшем случае, в сентябре вместе с проектом бюджета-2017 в Верховную Раду Украины поступят лишь предварительные наработки в налоговой сфере, что традиционно станет сюрпризом для бизнеса. Проблема вторая — экономический прогноз. До сих пор не определены реалистические основания для составления бюджета. Качественный прогноз развития экономики на основе анализа факторов и мировых тенденций является ключевой частью «Основных направлений бюджетной политики». Ведь для определения экономической политики, которая должна применяться, нужно понимать, какие вызовы стоят перед экономикой в следующем периоде, а, чтобы спрогнозировать объем доходов и расходов бюджета, нужно понимать, как она будет развиваться. Зато в Украине раздел «Ориентировочные основные прогнозные макропоказатели экономического и социального развития Украины» всегда был оторван от остальной части документа, и, как правило, просто содержал перечень показателей без описания связей между ними и причин их прогнозной динамики.
— Какие еще проблемы существуют на ваш взгляд?
— Третья проблема — задачи бюджетной политики. Статьей 33 Бюджетного кодекса они сведены исключительно к соблюдению ряда числовых параметров: предельного объема дефицита (профицита) государственного бюджета, части прогнозного годового объема валового внутреннего продукта, которая перераспределяются через сводный бюджет Украины, предельного объема государственного долга и предельного объема предоставления государственных гарантий, установления размера минимальной заработной платы, прожиточного минимума и уровня его обеспечения. Также — общего объема государственных капитальных вложений на разработку и реализацию государственных инвестиционных проектов с указанием приоритетных направлений таких капитальных вложений. При этом, осознавая невозможность расчета большинства из них непосредственно в числовом измерении, как следствие существования вышеуказанных проблем, правительство обычно пытается выписывать их общими фразами, что в дальнейшем, при формировании проекта государственного бюджета, позволяет их корректировать по своему усмотрению, формально не нарушая. Поэтому важным шагом к концу этого года должен стать пересмотр государственных социальных стандартов, социальных гарантий и нормативов (в том числе прожиточного минимума, минимальной заработной платы, минимального размера пенсии по возрасту, стипендии и т.д.).Проблема четвертая — обоснованность финансирования социальной сферы, науки, культуры, образования медицины. Уже в течение нескольких лет в соответствующих проектах документа отмечается необходимость проведения работы по монетизации льгот, утверждению стандартов оказания услуг и финансовых нормативов бюджетной обеспеченности на одного получателя услуги, оптимизации количества бюджетных учреждений. Возникает вопрос, то когда же они все-таки будут утверждены? Особенно актуальным на сегодня, наряду с необходимостью пересмотра ряда социальных стандартов и нормативов, о которых говорилось выше, является пересмотр подходов в сфере жилищно-коммунального обслуживания, что связано с совершенствованием программы жилищных субсидий в направлении обеспечения адресности предоставления и стимулирования получателей к экономному использованию энергоресурсов. Однако реальных изменений не происходит, что открывает широкий простор для популистских спекуляций и политических «торгов» в процессе принятия бюджета. Проблема пятая — ресурсы развития. Основные направления бюджетной политики по своей сути должны определять приоритеты и критерии распределения прогнозируемого бюджетного ресурса в следующем году. И такое распределение должно направляться на решение важнейших экономических и социальных проблем государства в следующем году. Из-за нерешенности приведенных выше проблем нельзя рассчитывать на сколько-нибудь обоснованное стратегирование бюджетных ресурсов развития что, в дальнейшем делает их удобным объектом коррупционно-лоббистских манипуляций.
— Таким образом, по вашему мнению, Украина требует перехода от «сметного» отношения к бюджетной политике — к широкому использованию ее регулирующих и стимулирующих функций, что придаст бюджетному процессу свойства проактивной стратегии?
— Для этого в «Основных направлениях бюджетной политики» целесообразно было бы определить реальные приоритеты бюджетной политики: возможные границы и направления налоговой либерализации, в основном — в сфере упрощения налогового администрирования, приоритеты реформирования социальной сферы, которые дадут быстрый реальной эффект в виде повышения эффективности бюджетных расходов, направления и способы осуществления расходов развития, оптимальные с точки зрения содействия восстановлению экономического роста, основы прозрачности и подконтрольности бюджетной политики для восстановления доверия общества к власти. В условиях глубокого экономического спада и острой необходимости в структурных изменениях среди ключевых приоритетов бюджетной политики — активизация политики государственных инвестиций. В проекте «Основных направлений бюджетной политики на 2017 год уже могли бы быть предусмотрены конкретные шаги и инструменты в этой сфере». К сожалению, достаточно поздняя подача проекта "Основных направлений бюджетной политики" на 2017 год в парламент несёт соответствующий риск формального отношения к этому документу как со стороны рравительства, так и депутатов и переориентации на подачу соответствующих законодательных актов вместе с проектом государственного бюджета на 2017 год уже в сентябре. При этом значительную часть работы, которая касается, например, полноценного внедрения среднесрочного бюджетного планирования (о котором говорят очень давно), обеспечить физически будет практически невозможно. Для этого необходимо, например, принятие соответствующего законопроекта о стратегическом планировании, внесении изменений в Бюджетный кодекс, разработку нормативных актов Минфина и т.ак далее. Поэтому вполне понятно, что принципиальных изменений в бюджетной политике для представления в сентябре проекта государственного бюджета-2017 осуществить уже не удастся. Хотя это не мешает правительству поставить задачу по разработке необходимой нормативно-правовой базы, на основе которой можно будет сформировать уже качественно новые «Основные направления бюджетной политики 2018 год» до 1 апреля 2017 года. Однако ряд положений в рамках действующей нормативно-правовой базы могли бы быть заложены в такой документ уже в текущем году, чтобы начать долгожданные изменения главными распорядителями бюджета-2017 и последующих лет.