В 2010 году в Украине был принят закон о Регламенте Верховной Рады Украины. В 2019 году замглавы Рады Р.Стефанчук заявил, что прежний закон о Регламенте ВРУ мешает эффективно работать и нынешнему созыву украинского парламента не хватает процедур, которые предоставили бы возможность при сохранении прав большинства и оппозиции обеспечить быстрое и динамичное рассмотрение вопросов. Также известно, что в Раду подавали несколько законопроектов об оппозиции, ее статусе и полномочиях, но к февралю 2020 года в Украине закона об оппозиции нет. Политолог Алексей Якубин разъяснил корреспонденту ГолосUA, как новые законы о Регламенте Рады и об оппозиции могли бы повысить эффективность работы парламента.
— Алексей, по вашим сведениям, обсуждаются ли сейчас в кулуарах парламента правки в закон о Регламенте ВРУ от 2010 года или будет принят новый закон о Регламенте?
— Из того, что я знаю, были договоренности со стороны оппозиционных партий с властью о том, чтобы создать механизм, как законопроекты оппозиции могли бы попадать в парламент и попадать в повестку дня парламента. Об этом говорил депутат Юрий Бойко. Потому что сейчас такая ситуация: партийное большинство («Слуги народа» — авт.) контролирует в принципе, все Комитеты, причем есть партийное большинство почти в каждом Комитете Рады, даже если глава Комитета не из этой партии. То получается, что даже на уровне Комитет партийное большинство «Слуги народа» может заблокировать ту или иную законодательную инициативу оппозиции. Я уже не говорю о ее попадании в зал Верховной Рады. Поэтому обсуждалось, чтобы в принципе выделить возможность, чтобы законопроекты оппозиции могли как обсуждаться в Комитетах, в общем проходить через Комитет, так и попадать в зал Верховной Рады в повестку дня. Чтобы какой-то процент законопроектов от оппозиционных партий точно появляются в зале Рады.
Это попытка хоть как-то изменить ситуацию, которая сложилась. Но мне кажется, что глобально тут должно быть более широкое решение, связанное с тем, чтобы принять закон об оппозиции, о котором очень много говорилось с начала парламентского года. Потому что закон об оппозиции мог бы ответить на эти все вопросы и можно было бы прописать, как оппозиция подает этот законопроект, все механизмы подачи законопроектов оппозиционными партиями, как эти законопроекты рассматривают, как однопартийное большинство должно на них реагировать, вносить свои комментарии. По сути, такого законопроекта нет.
Как видно на примере законопроекта о землеообороте, где оппозиционные партии подали более 4 тысяч правок, оппозиция может вносить свои предложения к уже поданным законопроектом провластной партии, но законопроекты оппозиции не имеют шансов попасть на голосование.
Поэтому чтобы хоть какие-то законопроекты оппозиции попадали в Раду, оппозиция пользуется механизмом подачей правок к этим законопроектам, которые предлагает власть, но законопроекты оппозиции почти не имеют шансов попасть в зал Рады без согласования с большинством.
То есть на данный момент у монобольшинства в Раде есть некая монополия в рамках законодательного процесса и очевидно, что применяется ручной режим работы с законопроектами. Но нужны правила, как все-таки оппозиция могла бы действовать, опираясь на нормы или внутреннего регламента парламента, или на нормы специального закона об оппозиции. Об этом много говорилось с начала работы парламента нового созыва в 2019 году, но воз и ныне там.
— Алексей, были ли внедрены с 2019 года какие-то новшества в процесс законотворчества?
— Обсуждалось, что вводится только один день голосования – четверг, и остальные дни недели определены для обсуждения законопроектов. Есть несколько законопроектов и не известно, какие будут вынесены в зал Рады на голосования. В этих законопроектах говорится, что в обсуждении могут быть задействованы те, кто непосредственно задействован в их разработках. Но, насколько я знаю, они отложены.
— Алексей, почему, как вы думаете, Стефанчук говорит о необходимости изменений в закон о Регламенте Рады?
— Существующий закон о Регламенте, который есть, несовершенен. И если принимать новый закон или правки в существующий, мне кажется, тут стоит идти в сторону усиления такого своеобразного внутрипарламентского самоуправления. Потому что сейчас слегка парадоксальная ситуация сложилась: есть закон о Регламенте, который подписывается Президентом. И в Украине формально есть издержки и противовес властей, это отражено в законодательстве. Но получается де-факт, что закон, который регулирует распорядок парламента, подписывает Президент. И в этом есть противоречие.
Мне кажется, если думать о смене регламента Рады и о существующем законе о Регламенте, то стоит идти в сторону того, чтобы Рада могла создать правила внутреннего распорядка, которые бы были согласованы в виде закона. Потому что можно подумать над другой формой этого внутреннего распорядка – она будет связана с законами, но позволит парламенту быть более самоуправляемым, чтобы их работа не зависела прямо от документа, который подписывает Президент и получается, что регламент Рады в Украине нужно согласовывать с Президентом, хотя Украина – парламентско-президентская республика.
— Алексей, как вы оцениваете принцип распределения мест в профильных комитетах Рады между депутатами разных фракций? Является ли он справедливым?
— В Раде неоднократно возникают споры по вопросу, как распределять депутатов по Комитетам. Есть тенденции. Одна из них – очень много депутатов хотят быть в финансово-бюджетном Комитете, и представители провластной партии тоже хотят там быть.
Поднимался вопрос о том, чтобы оппозиционным партиям предоставить больше полномочий для контроля над властью, но на уровне Комитетов это сейчас не заметно. И если бы было желание предоставить оппозиции больше полномочий, то оппозиция должна была попасть точно в бюджетный Комитет – на место главы Комитета или замов, в Комитет по свободе слова, в Комитет по контролю над правоохранительными органами, в Антикоррупционный Комитет Рады… В нашем же случае получается, что оппозиции за последние 5-6 лет доставался только один Комитет, как сейчас, допустим депутатам «Оппозиционной платформы» дали места в Комитете по свободе слова, и то часть полномочий передали другому Комитету – Комитету по вопросам гуманитарной и информационной политики. Вопрос о том, как должны между депутатами распределяться Комитеты, чтобы они получали доступ к законодательной работе, не решен.
— Алексей, как Комитеты Рады участвуют в формировании законодательства, какова их роль?
— Именно в Комитетах проводится основная законодательная работа. И если мы говорим о способе контроля над парламентом и о контроле парламентов над исполнительной властью, то тут нужны законодательные изменения. А, как правило, власть контроль над собой не может установить. И чтобы это исправить, нужны либо правки в закон о Регламенте Рады, который нормирует статус и роль оппозиции, в том числе и в Комитетах Рады. Или же нужен специальный закон об оппозиции, где также было бы определено: кто считается оппозицией – вторая по размеру партия или несколько партий, как происходит распределение мест между этими политическими силами, если их несколько. Если это одна партия вторая по размеру, то на какие Комитеты Рады она может претендовать…
На эти все вопросы должен дать ответ закон об оппозиции, и тогда мы будем понимать, что делать, чтобы Комитеты выполняли контролирующую функцию по отношению к власти. Как во многих государствах, где парламентская форма управления или наполовину парламентская, где парламент играет важную роль.
— Алексей, можете уточнить: если Комитет вносит рекомендации к законопроекту или закону, то эти рекомендации во время голосования в Раде будут однозначно приняты? Хотелось бы понять роль Комитетов на стадии внесения правок.
— Рада не обязательно следует только рекомендациям Комитета. В зале во время обсуждения и голосования у депутата есть право настаивать на своих правках, даже если эти правки не прошли, например, в Комитете. Но депутат имеет право настаивать, чтобы эти правки внесли в зал Верховной Рады и были случаи, когда те правки, которые не поддерживал Комитет, в итоге поддерживал зал Верховной Рады.
— Какова ценность Комитета, если эти правки, рекомендации во время голосования могут не поддержать во время голосования, если рекомендации Комитета в зале для голосования могут проигнорировать?
— Ценность Комитета состоит в том, что именно Комитет играет ключевую роль в подготовке обсуждения законопроекта. Потому что депутаты, которые в зале, они не могут быть в курсе каждого законопроекта. Особенно, учитывая, что разные законопроекты могут регулировать совершенно разные сферы деятельности. Условно говоря, законопроект о взаимодействии с ЮНЕСКО, и тут же рассматривают в зале Рады законопроект о пластиковых отходах. И именно Комитет может собрать экспертов по какому-то вопросу, проводит общественные слушания по законопроекту, который выносится на обсуждение. В итоге те идеи, которые обсуждают, Комитет вносит в законопроект, то есть обсуждают тему по существу. Тут расчет на то, что депутаты, которые есть в Комитете, например, по вопросам образования, они в принципе должны понимать принципы работы этой сферы и обсуждать ее в Комитете. Конечно, в зале в Раде депутаты могут обсуждать законопроекты и предлагать свои правки, но депутаты, которые в Комитете – как говорится, больше в теме.
— Алексей, по вашим наблюдениям, этот созыв Рады больше придерживается рекомендаций профильного Комитета или уже во время голосования перекраивает закон на свое усмотрение?
— Дело в том, что у нас в Раде с 1991 года впервые за несколько лет сформировано однопартийное большинство. И у партии власти есть большинство даже в Комитетах, почти во всех, у них 60% состава Комитета. Получается, это большинство может принимать на уровне Комитета любые правки, которые им нужны, и потом в зале парламента, соответственно, тоже голосовать только за свою редакцию законопроектов.