Об экономической политике во время войны и послевоенном восстановлении, о цене макроэкономической стабильности и курсе гривны, об экономике агрессора, антироссийских санкциях и активах РФ на службе Украине, а также о коррупции и условиях победы в большой войне рассказал в интервью РБК-Украина профессор экономики Калифорнийского университета в Беркли, советник главы НБУ Юрий Городниченко.
В конце июня 2024 в Киеве прошла VIII Ежегодная исследовательская конференция центробанков Украины и Польши, призванная исследовать особенности деятельности центральных банков во времена больших шоков и чрезвычайной неопределенности. В который раз спикером конференции стал Юрий Городниченко.
Украинец по происхождению он получил степень бакалавра и магистра по программе Консорциума экономических исследований и образования при Национальном университете Киево-Могилянская академия, а также степень доктора философии в Мичиганском университете. Значительная часть его исследований посвящена монетарной, фискальной политике, налогообложению, экономическому росту и бизнес-циклам.
Юрий Городниченко является членом редакционных коллегий многих изданий, в том числе Journal of Monetary Economics и VoxUkraine. Он активный и успешный исследователь. Его труды публикуются в ведущих экономических журналах American Economic Review, Journal of Political Economy, Review of Economic Studies, а также упоминаются и цитируются в политических дискуссиях и средствах массовой информации.
Об экономической политике во время войны
— Еще в августе 2022 года вы в составе группы из восьми мировых экономистов разработали рекомендации по экономической политике Украины во время войны. Среди рекомендаций были, в частности: необходимость повышения налогов, отказ от фиксированного курса гривны, введение обязательных военных ОВГЗ, усиленный валютный контроль и лимиты по валютным платежам, государственное стимулирование бизнеса, в частности, через ставки кредитования. Как вы оцениваете экономическую политику государства с тех пор и по сей день по каждому из указанных направлений?
— Еще в апреле 2022 года я и мои коллеги писали, что Украине следует готовиться к войне на истощение. Украинскую экономику ждет длительный марафон, и в итоге нам придется рассчитывать на собственные ресурсы. Постепенно международная помощь Украине будет сокращаться и встанет вопрос поиска ресурсов. В частности, тогда, в 2022 году, мы писали о необходимости повышать налоги, что впоследствии частично и произошло, например, частичное повышение акцизов.
Сейчас у нас немного менее жесткий по сравнению с периодом первых месяцев войны режим валютного контроля, но я не уверен, что этот либеральный режим продержится достаточно долго. Деньги всегда убегают из стран, где идет война. И в какой-то момент, очевидно, придется возвращаться к более жестким ограничениям на движение капитала.
Обменный курс либерализирован. Есть управляемое плавание гривны. Это хороший компромисс.
Что касается стимулирования экономики: у нас есть государственная программа стимулирования бизнеса «Доступные кредиты 5-7-9%», но большинство предприятий берут эти деньги на оборотный капитал вместо того, чтобы инвестировать в производство. И это проблема. Поскольку замысел заключался в стимулировании развития экономики, а не финансировании временных кассовых разрывов.
Если в 2022 году мы акцентировали внимание на необходимости стимулировать спрос, то сейчас есть проблема с макропредложением. Этому способствует, в частности, разрушение энергетической инфраструктуры, а также нехватка рабочей силы. Это новые вызовы.
– Вы прогнозируете, что либеральный режим валютных ограничений продержится не долго. Что может стать причиной нового «закручивания гаек» и когда это может произойти?
— Объясню на примере. В первые два месяца текущего года у нас была почти нулевая внешняя экономическая поддержка. В мае снова был ноль. Сейчас у нас немного больше денег. Но не исключено, что в будущем снова возникнут большие паузы с финансированием, и за счет внутренних резервов нам придется оплачивать критический импорт, закупку оружия и т.д. Возникнет вопрос: где для этого брать валюту? И если сейчас, например, украинские предприятия могут платить дивиденды своим зарубежным владельцам, то в какой-то момент более важным может оказаться потребность государства аккумулировать валюту для закупки оружия, а не уплаты дивидендов.
— Но ведь перспективы получения Украиной международной финансовой помощи выглядят довольно оптимистично.
– Плановые поступления должны быть. Но вы слышали, например, дату, когда Украина получит 50 млрд долларов от замороженных российских активов? Я не слышал.
– Обещают до конца 2024 года.
— Должны быть, но до сих пор нет понимания механизмов предоставления средств. Вспомним, например, как в 2022 году Европейский Союз обещал Украине выделить 9 млрд евро. В итоге дали около 4 или 5. А по остальным не смогли договориться. Далее – вспомните, как США шесть месяцев держали нас на крючке – будут деньги или не будут. Затем в США будут выборы, и неизвестно, какой будет политика новоизбранного президента по Украине.
На 2024 год денег хватит. А что будет в 2025-2026 годах – пока неизвестно.
— Правильно ли я понимаю: вы не исключаете определенного сворачивания существующих на данный момент либеральных порядков при дефиците финансирования в 2025-26 годах?
– Мы находимся в таких условиях неопределенности, что я не исключаю возможности достаточно радикального сворачивания либерального режима.
– Вы упомянули о дефиците предложения. Какие последствия этого и когда они могут реализоваться?
– Эти последствия мы ощущаем уже сейчас. Так, по разным опросам, предприятия уже сейчас отмечают дефицит рабочей силы как один из ограничивающих факторов развития. Это означает, что мы меньше производим товаров и услуг, в том числе оружия. Бизнесу не хватает капитала и людей.
Следует создавать стимулы, чтобы люди активнее приобщались к рабочей силе. С начала войны продолжается большое смещение экономической деятельности с востока на запад и в центр страны. При этом уровень безработицы достигает 15%. Человеческий ресурс следует использовать более продуктивно.
— Пересматривали ли вы с 2022 года рекомендации по экономической политике? Как они выглядят летом 2024 года? Что и как нужно делать дальше?
— Главная проблема экономической политики – очень ограниченные ресурсы. Эти ресурсы нужно максимально эффективно использовать. Это означает необходимость дерегуляции экономической деятельности и максимальной мобилизации ресурсов.
О послевоенном восстановлении
— Еще до разработки рекомендаций по экономической политике, в апреле 2022 года, вы руководили подготовкой доклада «План реконструкции Украины» Центра исследований экономической политики, в котором разрабатывался сценарий послевоенного восстановления экономики страны… Как этот план выглядит сейчас? И что изменилось в видении грядущего восстановления с того времени?
– Основные принципы не изменились. Для восстановления страны нам нужно будет привлекать и государственные деньги, и частный капитал. Большая модернизация страны потребует не только финансового капитала, но и законодательных и институциональных изменений.
Пока масштабы потенциального восстановления значительно больше, чем мы могли представить в апреле 2022 года. Кроме того, сместились приоритеты политики предстоящего восстановления. Во главу угла выходит необходимость эффективной координации усилий всех потенциальных участников процесса. Еще в 2022 году мы говорили о необходимости создания агентства, которое будет заниматься восстановлением. Таким агентством в Украине стал Укравтодор. Но на самом деле это должно быть нечто большее, чем просто Укравтодор, ставший агентством по восстановлению.
Среди положительных примеров экономической политики – согласование программы финансовой поддержки Украины от Европейского Союза Ukraine Facility. Это пример движения в правильном направлении, позволяющем сфокусироваться на нужных реформах.
Важный фактор, который будет влиять на послевоенное восстановление, – демографический кризис. Его масштабы трудно было даже вообразить в 2022 году. Как возвращать украинских беженцев? Что делать с Пенсионным фондом, который, по сути, является банкротом? На эти и многие другие вопросы должны быть найдены ответы.
– Недавно в одной из своих публикаций вы писали о том, какую финансовую систему нужно выстраивать после войны, чтобы процессы восстановления были максимально эффективными. На каких принципах должна основываться эта система? Как она должна выглядеть и какой реально может быть?
– Как оно реально будет после войны – мы увидим после нашей победы. Но некоторые тенденции очевидны. К примеру, рынок капиталов в Украине недоразвит. Надеяться, что у нас будет биржа, через которую будут распределяться средства на восстановление, нереально. Нам нужно будет работать с имеющимися банками, которые будут кредитовать экономику.
Краеугольный камень всей системы восстановления – Украина должна быть собственником реформ. Если мы, например, восстанавливаем дорогу, мост или школу в Буче, то делаем это не потому, что это нравится нашим спонсорам, а потому что это нужно местной общине.
Процесс восстановления должен основываться на принципах децентрализации, когда распределение средств будет осуществляться преимущественно через рыночные механизмы. Например, мы предлагаем создать так называемый Банк развития Украины (нечто похожее было создано в Германии после Второй мировой войны), который будет кредитовать местные частные банки.
Надо понимать, что восстанавливаться придется в сверхсложных условиях, и думать нужно будет не только о финансовой системе как инструменте кредитования, но и об избежании макроэкономического кризиса в будущем.
— Как вы оцениваете тот факт, что во время войны достигнута макроэкономическая стабильность? Насколько стабильность гарантирована в дальнейшем и от чего она зависит?
– В условиях тотальной неопределенности военного времени достижение макроэкономической стабильности чрезвычайно важно. Если мы не можем контролировать все процессы, но можем стабилизировать инфляцию или курс национальной валюты, это очень хорошо.
Люди часто жалуются на высокие процентные ставки. Но отчасти они высоки из-за значительной неопределенности. К примеру, очень тяжело выдавать кредиты в условиях инфляции на уровне 25%. Это было бы самоубийством со стороны банков.
Макроэкономическая стабильность не самоцель, но она является важным кирпичиком на пути к победе Украины в войне. Поэтому не следует недооценивать важность этого элемента нашей экономической политики.
– Насколько эта стабильность прочна и от чего зависит?
— Зависит от внешнеэкономической помощи. Если этой помощи не будет, то мы окажемся в более сложных условиях. Мы должны понимать, что со временем эта помощь станет сокращаться. Сейчас у нас есть окно возможностей для адаптации к будущим новым условиям, когда у нас будет меньше помощи.
О цене макроэкономической стабильности для государства
— Справедлива ли, по вашему мнению, критика со стороны экс-главы НБУ Валерии Гонтаревой относительно текущей работы Нацбанка? В частности, речь идет о том, что из-за якобы ошибочной валютной и монетарной политики НБУ — высокой ключевой ставки и высоких ставок по депозитным сертификатам, а также затягивания с либерализацией курса гривны — государство (НБУ и Минфин) переплатило банкам сумасшедшие средства (около 200 млрд грн ) на фоне отсутствия стимулов для кредитования и низких ставок по депозитам.
— Дебаты о правильной или неправильной политике – дело, безусловно, нужное. Но я бы это делал в другом формате.
Почему у нас высокие ставки? Потому что в первые дни войны из-за дефицита источников финансирования военных расходов мы напечатали очень много денег, в результате чего имели бешеный рост инфляции.
— Но сейчас мы имеем инфляцию чуть более 3% при учетной ставке 13%…
– Но инфляционные ожидания у нас – не 3%, а 10%. Вот в чем проблема. Кроме того, есть чрезвычайное фискальное стимулирование экономики, большое вливание денег на военные расходы, поддержку населения. И если мы хотим иметь макроэкономическую стабильность, то монетарная политика не может быть мягкой. Чтобы удержать инфляцию от роста, нужна жесткая монетарная политика. Это теоретически означает, что деньги будут дорогими до конца войны.
Не стоит ожидать, что в ближайшее время ставка снизится до 7 или 5%. Многие страны пробовали это сделать, например, Турция. В результате страна получила безумную инфляцию. Очевидно, что нам такая ситуация не нужна. Поэтому жесткая монетарная политика будет способствовать макроэкономической стабильности.
Напоследок стоит напомнить, что сейчас Украина отрезана от внешних рынков, поэтому сложно оценить, какой должна быть равновесная процентная ставка.
В лучшие времена Украина одалживала на международных рынках частного капитала под 7-10% годовых в долларах. Так что нынешнюю учетную ставку НБУ вряд ли можно назвать очень высокой.
— Правильно ли я понял, что достаточно жесткая монетарная политика НБУ фактически является шагом по предупреждению возможных негативных макроэкономических последствий?
— Если мы хотим разрушить экономику, то для этого достаточно создать высокую инфляцию, и это сделает невозможным нашу борьбу с Россией надолго.
О курсе гривны
– Вы были активным сторонником отказа от фиксированного курса гривны еще в начале полномасштабной войны. Как вы оцениваете результаты перехода к контролируемой гибкости курса гривны осенью 2023 года?
– Прежде всего, мы должны ориентироваться на рыночное ценообразование. Это позволит более эффективно использовать ресурсы. Почему еще летом 2022-го я писал о необходимости перехода на плавающий обменный курс гривны? Потому что чем дольше мы держим фиксированный обменный курс, тем больше накапливается дисбалансов, и в итоге у нас будет девальвационный взрыв. В истории Украины это было уже трижды – в 1998, 2008 и 2014 году. И заканчивалось это всегда финансовым кризисом.
Моя идея заключалась в том, чтобы перейти на плавающий обменный курс, определяемый рыночными факторами. С позиции силы. Пока у нас есть резервы. Пока не накопились дисбалансы. В принципе, Национальный банк так и сделал.
Когда это было лучше сделать? Можно было сделать раньше или позже. Но нет ни одного учебника, где было бы сказано, как конкретно поступать в условиях неопределенности во время войны. Понятно было, что либерализовать валютный курс нужно, но к этому должны быть готовы все стороны – и участники рынка, и государство.
Сейчас у нас есть макроэкономическая стабильность. Это, наверное, впервые, когда мы перешли на плавающий курс и у нас нет финансового, банковского и в целом экономического кризиса.
— Но ведь нет и экономического роста.
– Это интересный вопрос. Украина имеет экспортно ориентированную экономику, и обменный курс помогает нам быть более конкурентными на мировых рынках. Но в настоящее время возможности украинского бизнеса экспортировать свою продукцию ограничены. Сейчас, конечно, этих возможностей больше, чем было в 2022-2023 годах, но все равно нужно двигаться в этом направлении.
— Каким вы видите движение курса гривны до конца 2024-го и в 2025 году в случае продолжения активной фазы войны?
— Я не знаю, на каких отметках будет курс гривны в конце текущего года или в 2025-м. Обменный курс будут определять рыночные факторы.
Конечно, у нас есть значительный структурный дефицит валюты из-за того, что приходится завозить в страну много критического импорта. И от этого никуда не деться. Но, учитывая наличие значительных резервов НБУ и финансовой помощи от внешних партнеров, думаю, мы сможем покрывать этот структурный дефицит. Но все равно курсу гривны нужно давать возможность постепенно колебаться в зависимости от событий в экономике.
Об экономике РФ и антироссийских санкциях
– Как вы оцениваете эффективность антироссийских санкций Запада? Что с ними не так ли? Как это изменить и что именно нужно сделать? Насколько это реально и когда это может быть? Какие санкции должны быть следующими?
– Как-то сенатор США Джон Маккейн назвал Россию бензоколонкой, которая только притворяется страной. Из этого следует, что наиболее эффективными в отношении России будут санкции, влияющие на ее энергетический сектор. Нефтяные доллары, газовые доллары – это все должно закончиться.
Главная проблема санкций состоит в том, что их философия была построена на принципе постепенного подавления российской экономики. Надеялись, что в результате «тысячи порезов» экономика агрессора рухнет. В принципе, оно так и будет, но у Украины, к сожалению, нет времени ждать, пока российская экономика рухнет. Надо менять философию санкций – изначально вводить максимально возможные ограничения, а затем в случае их действенности понемногу «ослаблять гайки». Этого, к сожалению, не происходило и не происходит.
С моей точки зрения, самыми эффективными санкциями будет тотальное эмбарго на энергоносители России – нечто вроде того, что было сделано для Ирана или Северной Кореи. Возможно, не все страны присоединятся к этим санкциям, но, как мне кажется, не должно быть таких вещей, например, когда Райффайзен уже третий год с начала полномасштабной войны работает в России, финансируя государство-агрессора.
— Как это сделать?
– Очевидно, что здесь должна быть политическая воля наших партнеров. Мне сложно сказать, что должно измениться в их подходе, но до сих пор санкции в отношении России применялись исключительно после очередных преступлений агрессора. Возможно, после каждых новых ужасных преступлений РФ к ней будут применяться все более жесткие санкции.
— Но ведь Россия успевает выстраивать обходные пути в отношении каждой последующей порции санкций. Как долго это продлится?
— В этом и состоит проблема – мы даем агрессору время адаптироваться к санкциям. Так было, например, с нефтяным эмбарго. С моей точки зрения, это было неправильно. С точки зрения наших западных партнеров это имело смысл, потому что давало время их бизнесам подготовиться к новым реалиям.
Я вижу только один путь – постоянно давить на наших союзников с требованием новых санкций.
О российских активах на службе Украине
— Вы являетесь сторонником идеи конфискации в пользу Украины российских активов по всему миру. В одной из ваших статей, опубликованной в соавторстве с Илоной Сологуб, говорится, в частности, что кроме 300 миллиардов долларов российского центрального банка активы России за рубежом могут достигать 1,1 триллиона долларов. Что это за активы и как их можно конфисковать?
– Откуда взялась упомянутая цифра в 1,1 триллиона долларов? По сути эта сумма не включает в себя активы центробанка РФ. По подсчетам международных экспертов, именно такую сумму Россия из-за олигархов держит в оффшорах по всему миру.
Что можно было бы сделать с этими средствами? – То, что сделали США во время Второй мировой войны: они провели перепись иностранных финансовых активов, чтобы понять, кто чем владеет. Позднее США заморозили и конфисковали немецкие и японские активы, а также активы стран, находившихся под немецкой оккупацией — Франции, Бельгии, Нидерландов. Затем эти активы были конфискованы и переданы жертвам нацистского и японского режимов.
Что-то подобное можно было бы сделать и с российскими деньгами, чтобы в дальнейшем передать их Украине. Это частные деньги. И в этом проблема. Но если есть понимание, что российские олигархи – это, по сути, друзья Путина и просто работают его «кошельками», то эти деньги должны быть переданы Украине.
– А такие идеи обсуждаются среди западных политиков?
– На самом деле законодательная база для этого существует. Но эти законы работают относительно стран, которые находятся в состоянии войны с США. Поскольку войны между США и Россией нет, пока этот механизм не задействован. Но потенциально это могло бы быть одним из источников средств для Украины.
– А насколько реалистичным выглядит получение Украиной около 300 млрд долларов обездвиженных активов центробанка РФ? Будут ли найдены соответствующие правовые механизмы и когда это может произойти?
– Поскольку я не юрист, то не могу профессионально комментировать этот вопрос. Но меня удивляет, почему на фоне приемлемости юридического механизма конфискации доходов от замороженных активов центробанка РФ неприемлема идея конфискации тела этих активов. Мне кажется это юридической казуистикой.
Будут ли когда-нибудь конфискованы упомянутые 300 млрд долларов? Мой прогноз – будут. Потому что все больше приходит понимание, что расходы на поддержку Украины в войне осуществляются за счет налогоплательщиков США и ЕС. Поэтому в какой-то момент возникнет вопрос: почему население этих стран должно отвечать за эту войну? Почему не взять российские деньги? Есть много аргументов, почему этого нельзя делать. Но все они не выдерживают серьезной критики. В какой-то момент, может в этом году, а может в следующем, будет политическая воля взять эти российские активы и каким-то образом передать их Украине.
О коррупции
— В своих публикациях вы акцентируете внимание на важности преодоления коррупции как предпосылке выживания Украины. Как вы оцениваете перспективы побороть это зло в Украине? Благодаря чему может быть достигнут успех?
– На самом деле не нужно изобретать велосипед. Что касается преодоления коррупции – все ясно, что нужно делать. Это прозрачность, ответственность, равенство перед законом, неотвратимость наказания. Пожалуй, главная проблема на этом пути – искоренение культуры коррупции, которая формировалась в Украине много лет. От этого очень трудно избавиться. Но есть понимание, что коррупция во время войны очень опасна для государства. Кроме того, если мы заинтересованы в движении в Европу, это должно стать нашим внешним якорем, который будет постоянно держать в тонусе.
Коррупцию невозможно победить, но я уверен, что мы ее минимизируем.
— По вашему мнению, не является ли формула «деньги за реформы» единственным действенным механизмом влияния на Украину со стороны друзей-партнеров в условиях войны?
– Я бы не сказал, что это единственная действенная формула, но это точно помогает. Например, Румыния или Болгария в свое время были очень коррумпированными государствами, из-за чего и затянулся процесс их присоединения к Европейскому Союзу. Но они прошли трудный путь реформ. И мы будем не первыми на этом пути.