В команде Президента Украины Владимира Зеленского анонсировали реорганизацию министерств, но не дали оценку их эффективности. По мнению аналитиков, у разных министерств – разные функции, объединять их нельзя и невозможно. В то же время в соцсетях предприниматели, юристы часто жалуются на то, что процессы, связанные с документооборотом и коммуникацией с министерствами и госслужбами, сопряжены с проблемами – например, поданные документы теряются. Чтобы разобраться с этим вопросом, в Украине нужно изменить правила назначения госсекретарей и сделать их независимыми от мнения министров. Об этом, а также о качестве работы некоторых украинских госструктур в интервью ГолосUA рассказал директор Института социально-экономической трансформации Илья Несходовский.
— Илья, хочу спросить вас относительно Большого гуманитарного министерства, которое объединит функции нескольких министерств и которое анонсировали в команде Президента. По вашему мнению, украинцам такие изменения в исполнительной власти нужны?
— Я за то, чтобы сокращалось количество чиновников, осуществлялась диджитализация процессов, связанных с работой министерств. Но абстрактно говорить о том, насколько будет эффективно одно большое гуманитарное министерство или несколько министерств, я не могу.
— По вашему мнению, стоит ли менять принципы работы всех министерств в Украине или некоторых – например, путем внедрения методов проектного менеджмента?
— Частично, — да. В Бюджетном кодексе Украины предусмотрен программно-целевой метод управления государственными финансами. Это как раз и есть элемент проектного менеджмента, о котором вы говорите. На сегодня, я согласен, что было бы очень полезно для госчиновников пройти соответственное обучение, чтобы повысить качество управления министерствами и государственными финансами в контексте трат бюджетных средств для достижения соответствующих целей и реализацию функций. Но все-таки есть момент: нужно понимать, что управление в министерстве – это не управление коммерческим предприятием, и тут есть существенные отличия. Поэтому надо учитывать эту особенность, чтобы подходы к управлению соответствовали функциям, которые государство должно реализовать. Потому что, в отличие от коммерции, у государства основной показатель — не финансовые результаты, а эффективная реализация функции государства.
Какими должны быть эти курсы по проектному менеджменту? Нужно оценивать конкретные программы, которые будут предложены.
— Поговорим о деятельности ГФС: они часто практикуют внедрение новых штрафов, но, к примеру, их электронная система документооборота работает не очень хорошо. Предприниматели лишены права беспрепятственно вносить данные в электронную систему по налоговым накладным…
— Ситуация с налоговыми накладными следующая: в 2013 году правительство Н. Азарова под руководством А. Клименко с участием В. Януковича создало целую сеть налоговых площадок, которые под государственной «крышей» занимались отмыванием средств и уклонением от уплаты налогов. Когда изменилась власть в 2014 году, страну оставили с обнуленным казначейским счетом и государству нужны были средства, чтобы обеспечить выполнение государственных функций, а особенно – обеспечить защиту целостности Украины. Чтобы перекрыть эти теневые потоки, ввели систему электронного администрирования налога на добавленную стоимость (НДС), которая существенно минимизировала негативное их влияние на экономику и налоговые поступления.
В то же время продолжали работать другие схемы, которые связывали с другими злоупотреблениями, – «скрутки», с помощью которых осуществлялась продажа налогового кредита и уменьшение размера налогов. Потому эти подходы были реализованы для того, чтобы перекрыть налоговые схемы и государство имело финансовый ресурс для выполнения своих функций. Я знаком с высказываниями экспертов, что это негативно повлияло на экономику, но категорически с этим не согласен. Если это было так, то украинская экономика не показывала бы ежегодный рост от 2% до 3% ВВП, а за последний квартал — 4,6% в условиях войны и торговых ограничений, которые применила к нам РФ. Конечно, этот показатель ниже, чем мы хотели, но в этих условиях это достаточно высокие темпы и за все предыдущие годы независимости такого роста экономика Украины не показывала.
Относительно конкретных ситуаций блокирования налоговых накладных (НН): это происходит в результате того, что компания, которая выписывает налоговую накладную на реализацию, не имеет соответствующего прихода товара, можно сказать, что пытается продать «воздух». И часто это подтверждает, что компания является участником налоговых схем. Если компания имеет обоснованные доказательства, что произошла ошибка, то на проверку заявлений таких компаний есть двухуровневый способ обжалования блокирования налоговых накладных на региональном и районном уровнях, который в 99% случаев помогает решить вопрос надлежащим образом и налоговые накладные разблокируются.
Да, были серьёзные проблемы с блокированием налоговых накладных в конце, если не ошибаюсь, 2018 года. Это было связано частично с тем, что механизм и критерии не были достаточно хорошо отработаны, но сегодня блокирование налоговых накладных происходит обоснованно, когда хозяйственная операция действительно имеет признаки фиктивной. Конечно, у новых компаний, у которых еще нет поступлений, могут возникнуть необоснованные проблемы, но подача необходимых документов решает эту проблему.
При этом, всё же блокировка НН — это временная мера, и её не должно быть в современной экономике при нормально работающей системе судебных, правоохранительных и антикоррупционных органов.
— Вопрос о Минфине, который продает ОВГЗ, а при покупке ОВГЗ в Украину идет капитал инвесторов. Как вы оцениваете такие действия министерства? Есть ли риск, что этот капитал будут выводить из Украины и курс гривны рухнет?
— ОВГЗ невозможно быстро продать, так как в оборот выпускаются ОВГЗ с конкретным периодом погашения — более 2 лет, а также с периодом погашения 6 лет. Поэтому продать до срока их погашения и быстро вывести свои капиталы они просто не смогут. Они могут продать эти ценные бумаги другим инвесторам, но не предъявить к погашению раньше указанного срока. Это как со срочным депозитом: если он размещен в банке на полгода, то забрать его можно только через полгода.
— Вы считаете выпуск ОВГЗ эффективным в контексте экономической ситуации?
— Я считаю, шаги Минфина позволяют минимизировать валютные риски, в частности, уменьшается в структуре государственных заимствований доля валютных облигаций, и увеличивается объем заимствований в национальной валюте. Таким образом, мы становимся менее зависимыми от ситуации на мировых финансовых рынках.
Одновременно Минфин уменьшает долю краткосрочных ценных бумаг и увеличивает долгосрочных. Это уменьшает нагрузку на государственный бюджет, уменьшает риски и улучшает макроэкономические показатели в стране. Поэтому считаю такие шаги Минфина обоснованными и необходимыми. Эти шаги обеспечивают Украину в первую очередь необходимым финансовым ресурсом для погашения задолженности по внешним обязательствам перед МВФ и другими международными кредиторами.
— То есть, у вас нет замечаний к качеству функционирования финансовой системы Украины?
— Есть. Проблема заключается в том, что эти шаги негативно влияют на формирования курса, путем укрепления национальной валюты при отрицательном внешнем торговом балансе. А это негативно влияет на конкурентоспособность нашего экспорта и ухудшает показатели выполнения бюджета. Национальный банк должен понимать причину этого укрепления и выкупать «горячую» валюту более активно, принимать решения до того, как ситуация на валютном рынке становится нестабильной. Если бы НБУ своевременно выкупал иностранную валюту, то в этом случае не было бы такого сильного укрепления гривны, и был бы обоснованный курс – не 25,15-25,30 гривны за доллар, а около 26.
Поэтому необходимо, чтобы разные государственные органы, НБУ, Минфин действовали согласованно, чтобы не решались вопросы исключительно из интересов собственных ведомств, а действия были направлены на реализацию интересов всего украинского общества.
— Вы, наверное, согласитесь, что сейчас, перед формированием нового правительства, важно правильно выбрать руководителей министерств или принять решение о статус-кво существующих. По вашему мнению, как сделать так, чтобы должность министра занял человек во всех смыслах подготовленный?
— Если я не ошибаюсь, в 2016 году в Украине произошла реформа госслужбы, которая была направлена на то, чтобы решить эту проблему. Было определено, что непосредственно министр, его заместители являются политическими должностями и назначаются коалицией, чтобы, соответственно, они представляли интересы тех избирателей, которые за них проголосовали, и партий, которые направили достаточное количество голосов, чтобы сформировать самостоятельно правительство.
И чтобы не возникло неэффективных решений, с точки зрения государственного управления, ввели должность государственного секретаря.
Госсекретарь является как раз тем профессиональным лицом, которое должно обеспечивать профессиональную работу каждого министерства. Для многих министерств конкурсы на эту должность были проведены эффективно, но есть замечания по поводу того, что министры, которые активно влияли на процесс выбора госсекретаря разными способами, в том числе и неформальными, что привело к тому, что на пост госсекретарей не назначили людей, которые бы соответствовали идеологии реформы госслужбы.
Чтобы исправить эту ситуацию, нужно внести изменения в закон «О государственной службе» и сделать невозможным какое-либо влияние на определение кандидатур государственных секретарей, которые должны профессионально обеспечивать работу каждого министерства и организовывать текущую работу, связанную с осуществлением полномочий министерства.
Это как раз тот шаг, который сейчас, в период формирования нового правительства и перед назначением новых глав министерств, необходимо реализовать.