За рейтингом глобальної антикорупційної неурядової організації “Transparency International”, у 2010 році Україна за рівнем корупції посіла 134 місце серед 178 країн світу, отримавши 2,4 бали з 10 можливих. За даними того ж дослідження, у 2009 році наша держава отримала 2,2 бала. Фахівці вважають, що будь-який результат нижчий від 3-х балів, є ганьбою для нації, змушеної жити у тотально корумпованій країні. Своїм баченням щодо причин розквіту корупції в українській владі та суспільстві і міркуваннями щодо шляхів її подолання з кореспондентом “ГолосUA” поділився директор політико-правових програм Центру ім. Разумкова Юрій Якименко.
— Пане Юрію, як ви вважаєте, чи можна за допомогою змін у законодавстві побороти корупцію в Україні?
— Побороти корупцію повністю неможливо у принципі. У будь-якій країні, не тільки в Україні. Тому що завжди залишатиметься спокуса використовувати для особистої вигоди те, що має приносити користь усьому суспільству (ресурси, службові повноваження), “вирішувати питання” поза межами формальних правил, «заохочувати» для цього представників влади тощо.
Як свідчить досвід, корупцію лише можна обмежити та звузити передумови для її появи і поширення. Але у сучасному світі ніхто на 100% не застрахований від виникнення корупційних відносин і певних дій, які на них побудовані.
— З чого ж тоді Україна має починати свою боротьбу з корупцією?
— Будь-яка успішна антикорупційна стратегія має три основні складові: це законодавство, інституції і, найголовніше, політична воля, необхідні для практичної боротьби з корупцією. А що таке політична воля? Це готовність носіїв владних повноважень протидіяти корупції, боротися з нею, не роблячи жодних винятків. Тобто, у першу чергу, готовність самої влади жити за антикорупційними правилами і нормами, починати боротьбу з корупцією з себе. І далі, звичайно, вже протидіяти корупції у всіх її проявах. Якщо цього немає, десь залишається осередок, вільний від антикорупційної політики і практики, це зведе нанівець усі інші зусилля, оскільки він постійно буде «інфікувати» саму владу і суспільство. Боротьба з корупцією не буде успішною.
З чого починати у наших умовах? Звичайно, починати треба із законодавства. У ньому треба врегулювати поняття конфлікту інтересів, тобто, створити запобіжники для того, щоб публічні посади не використовувалися в приватних інтересах осіб, які їх обіймають. Потім, це відомі антикорупційні практики — декларування доходів, активів і витрат, для того, аби можна було це звірити, і інші антикорупційні норми — їх багато у законодавстві європейських країн. Але названі вище моменти є найбільш суттєвими.
Головна проблема у тому, що насправді ми не починаємо боротьбу з корупцією, а ходимо по замкненому колу. Кожна наступна влада відкидає напрацювання попередників і починає все «з чистого аркуша». В результаті — послідовної, спадкової державної антикорупційної політики як не було, так і немає. Тут і постає питання, так є політична воля до боротьби з корупцією, чи її вистачає тільки на імітацію такої боротьби?
— Які з держав світу мають настільки позитивний досвід у боротьбі з корупцією, що на нього могла би спиратись й Україна?
— Можна згадати у першу чергу прибалтійські країни, також Словенію, Болгарію, Польщу, дуже значного прогресу досягла Грузія. До речі, відомий вислів про те, що у боротьбі з корупцією не має бути винятків ані для друзів, ані родичів, ані колишніх політичних соратників, бо в іншому випадку ця боротьба приречена на поразку, належить колишньому державному міністру Грузії з координації реформ. Саме він був серед тих, хто розробляв, а потім імплементував антикорупційну стратегію у Грузії.
Підходи до організації антикорупційної протидії у різних країнах суттєво відрізняються. В одних з них дієвими виявилися «класичні» західні схеми — запровадження антикорупційного законодавства і створення соціальної уповноваженої інституції протидії корупції, орієнтованої у першу чергу на корупцію у вищих ешелонах влади, активна роль громадянського суспільства у виявленні корупції і забезпеченні прозорості влади. Скажімо, прибалтійські країни напрацювали значний досвід у створенні сильних спеціалізованих антикорупційних органів.
У інших країнах пішли більш радикальним шляхом. У тій же Грузії кардинально оновили державний апарат, систему правоохоронних органів, скоротили до мінімуму «корупціогенні» функції органів державної влади, а деякі з цих органів взагалі ліквідували. Тобто, пішли шляхом «менше держави – менше корупції»..
Знову-таки, різні підходи були у тому, хто є головним у процесі протидії корупції. У Грузії цю роль взяла на себе правляча політична еліта. Такий підхід свого часу був успішно апробований у країнах Південно-Східної Азії, де владні еліти продемонстрували прагнення до самоочищення і потім переносили власний приклад на всю систему влади.
В інших країнах фактором тиску на владу, аби примусити її ефективніше боротися з корупцією, стало громадянське суспільство. У випадку країн Центральної і Східної Європи, які набули членства у ЄС, значну роль відіграв євроінтеграційний чинник. Всюди були свої підходи. Але є певний спільний набір антикорупційних компонентів, які дозволяють реалізувати успішні стратегії.
— Як ви гадаєте, українське громадянське суспільство на даному етапі здатне бути визначальним чинником у протидії корупції?
— Громадянське суспільство в Україні намагається виявляти корупційні прояви у діях влади і тиснути на неї у міру своїх можливостей та свого розвитку. Якщо подивитись на українські ЗМІ, у першу чергу електронні, на різного роду кампанії неурядових організацій, наприклад, на кампанію моніторингу зовнішнього незалежного оцінювання та вступу до вищих навчальних закладів, то зрозуміло, що такі структури є.
Існують організації, які працюють над виявленням корупційних проявів у системі медицини, у інших сферах. Але різні сфери різною мірою відкриті для такого моніторингу. Так, влада, державний апарат є більш закритими і робити певні висновки тут часто дуже важко, просто немає інформації. Журналісти також у своїх розслідуваннях публікують певну інформацію — її здобуття та оприлюднення нерідко пов'язані з певним ризиком. Тому громадянське суспільство має менше впливу на виявлення корупції у владних інститутах.
— Як ви можете оцінити антикорупційний законопроект, запропонований Президентом?
— Там не настільки великі зміни, порівняно з попереднім. Перша і головна його особливість – концентрація основних антикорупційних функцій і повноважень у Президента. Саме він визначає антикорупційну стратегію, створює орган, який її імплементує. У новому законопроекті дещо послаблені певні антикорупційні запобіжники, зокрема, звужене коло осіб, щодо яких проводиться спецперевірка, функції здійснення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів передані від спеціального органу до Міністерства юстиції та ін.
Зрозуміло, що влада концентрується у одному центрі. А повноваження по боротьбі з корупцією можуть застосовуватись з різними цілями, і ми це бачимо зараз. Це може бути дійсно протидія корупції, якщо ці повноваження застосовується по відношенню до всіх. А якщо вони застосовуються вибірково, тоді вони можуть стати інструментом політичного тиску.
— Президент, за новим законопроектом, формуватиме спеціальний антикорупційний орган. Як ви оцінюєте цю новацію?
— Якщо антикорупційний орган матиме повноваження проведення оперативно-розшукової діяльності, досудового слідства по корупційних справах, тобто, якщо він буде наділений повноваженнями правоохоронних органів і буде підпорядкований лише одному центру, це буде надзвичайно потужна і водночас небезпечна, потенційно репресивна структура.
Правило створення таких органів передбачає, що вони мають бути незалежними від інших інститутів влади, у тому числі тих, що їх утворюють. Це забезпечується особливими процедурами призначення їхніх керівників, автономності у веденні оперативної діяльності, фінансування, підзвітності і т. ін. Має бути виключений будь-який політичний чи адміністративний тиск. Працівники цих органів мають бути захищені «з усіх боків» — у політичному, правовому, матеріальному і навіть фізичному відношенні. Тобто, це дуже складна модель.
До речі, в Україні вже кілька разів здійснювалися спроби створити такий орган, Національне бюро розслідувань чи Національне антикорупційне бюро. Було кілька законопроектів, пропонувались різні концепції — чи це має бути орган з правоохоронними функціями, чи структура, яка лише виявляє прояви корупції та виконує роботу із запобігання їй. У разі виявлення фактів корупції така структура передає інформацію правоохоронним органам, ті, у свою чергу, вже проводять роботу із розслідування та доведення таких справ до суду.
Ефективною може бути будь-яка модель. Але для цього вона має бути дійсно незалежною і повноважною. І в наших умовах головна проблема – як цю незалежність забезпечити, якщо це в принципі можливо.
— А якими повноваженнями пропонує наділити цей орган Президент?
— Поки це невідомо. Якщо виходити із змісту президентського законопроекту, ця структура має бути створена Президентом, відповідно ним і закладатиметься ідеологія. Однак європейський досвід свідчить, що статус і повноваження такої структури, з огляду на її особливу роль, як правило, визначається законом. Це надто серйозна інституція, щоб визначати її права і обов`язки, скажімо, указом Президента, тим більше, якщо наділяти її правоохоронними функціями і повноваженнями.
— Пане Юрію, чи має зараз Україна хоч будь-яке антикорупційне законодавство?
— За експертними оцінками, в деяких питаннях дійсно виник правовий вакуум. Скажімо, саме поняття корупції визначається «базовим» антикорупційним законом. В той же час, зараз жоден з них не діє. До прийняття антикорупційного пакета у 2009 році діяв закон “Про боротьбу з корупцією”, після цього з'явився новий закон “Про засади запобігання та протидії корупції”. Поки відтерміновували набуття ним чинності, попередній закон перестав діяти. Потім скасували і новий закон, внесли ще новіший президентський законопроект, але його досі не розглянули. От і утворився вакуум. Хоча, звичайно, правова база боротьби з корупцією складається не з одного закону.