Интервью uncategory чиновникиукраинареформа

С. Ковалевская: «Реформа системы органов власти в Украине провалена»

base article image

Эксперт Института общественно-экономических исследований Светлана Ковалевская в интервью ГолосUA дала свою оценку ходу реформы госуправления  в Украине, а также проанализировала новый закон о госслужбе, коррупционные и  другие риски в данной сфере...

-Светлана, расскажите, к чему сводится  реформа госуправления в Украине…

- Новая реформа, собственно, как и старая, декларирует три основные компонента: реформу базовых основ госслужбы (новый закон о госслужбе), реформу системы ЦОИВ и КМУ (новые законы), реформу административных услуг. У нас уже был альтернативный закон о госслужбе от 17.11.2011, который так и не вступил в действие из-за недостатка в финансировании зарплат. Беря во внимание тот факт, что множество экспертов были не согласны с новой моделью финансирования госслужбы и проведено недостаточное обоснование установленных минимальных окладов, не исключено, что в части оплаты труда новый закон от 10.12.2015 будет ждать та же участь. Что касается реформы системы органов власти – здесь на лицо самый основный провал. За два года даже не начато функциональное обследование нынешней системы центральных органов, вместе с тем сокращения штатов происходят и составляют 16% - 34 тыс. служащих. Также готовятся изменения в законы, что говорит о безосновательных и несистемных изменениях, доминировании формы над сутью.  Что касается реформирования административных услуг, то оно было начато еще в 2005 году, когда на законодательном уровне был установлен принцип «единого окна», а в  2012 году с принятием закона про административные услуги этот принцип был воплощен в  центрах предоставления административных услуг .  Доступ граждан к государственному сервису предполагается улучшить через их децентрализацию, внедрение информационных технологий и административных процедур.

- Обоснуйте ваше заявление о том, что реформа госуправления имеет самый низкий прогресс исполнения заданий среди других реформ. На ваш взгляд, каковы причины этого?

- Реформами в госуправлении занимались не только представители нынешней управленческой элиты, но, как известно, и все предыдущие каденции. Главное отличие реформ в этой сфере предыдущей власти от нынешней в том, что она проходит с вовлечением экспертов из негосударственной сферы. Это ее самый основной плюс - легитимизация, но это и ее «ахиллесова пята» с точки зрения скорости имплементации. В этом плане предшествующий директивный метод был более эффективен, что позволяло волевыми методами изменить структуру центральных органов, их функционал и кадровый состав, который давал возможность централизовано руководить системой органов исполнительной власти. Несмотря на выбор парламентско-президентской формы правления в рамках возврата к Конституции 2004 года, кардинальные изменения в структуре органов власти до сих пор не произошли. Согласно Основному закону, присутствует общее формулирование  центрального уровня  системы органов власти как министерств и других органов. Не выделены, например, органы со специальным статусом. По форме процедуры были соблюдены – новые положения министерств утвердил Кабинет Министров, но при этом и по сегодняшний день остаются действующими положения, утвержденные указами предыдущего президента. Формально работают новые положения, но по факту система органов власти осталась та же. Кроме того,  на повестке дня и сама конституционная реформа. И в этом состоит сегодняшний парадокс, который тормозит изнутри проведение реформы госуправления.

- В целом прогресс нынешней реформы госуправления имеет наихудший показатель среди всех текущих реформ?

- Да, прогресс составляет 49%, что говорит о значительном отставании от графика, а также негативных последствиях для эффективности и скорости имплементирования реформ в других сферах. Ведь этими самыми реформами занимаются госслужащие, которые в большей степени остались те же. У них зачастую не изменилась мотивация, условия и процессы работы. Напротив, в большинстве случаев ситуация ухудшилась из-за неопределенности в перспективах развития, постоянной угрозы увольнения, низкой заработной платы и возросших требованиях к скорости работы. Логично, что затягивание реформы госслужбы способствует вымыванию лучших кадров из системы, которые в состоянии найти достойную альтернативу в частном секторе. В связи с этим вопросы:  «Кому же сегодня воплощать задекларированные реформы и каковы будут их результаты?»– остаются, к сожалению, риторическими.

- Как, по вашему мнению, стоит проводить реформу госуправления, какие шаги конкретно необходимо предпринимать? Назовите наибольшие риски, существующие на данный момент во время изменения системы госуправления в Украине…

- Реформу госуправления нужно проводить очень интенсивно, она должна была стать приоритетом среди всех остальных реформ. На мой взгляд, риски более высоки, когда эта реформа тормозится, нежели когда она вовремя имплементируется, поскольку, неэффективный госаппарат, априори, не может проводить эффективные реформы во всех других сферах деятельности. Вместе с тем, основной риск последствий реформы -это косметические изменения, которые законсервируют текущую неэффективность госаппарата. Полярный риск – система может не справиться с радикальными изменениями в масштабах всей страны. По состоянию на 01.01.2015 в стране было 295 709 служащих, а с учетом заявлений о сокращенных, как минимум, сейчас - 260 тыс. служащих. При этом, по оценкам, из них около 90% работает на местах. То есть те, кто реформы выполняет, новые лидеры окажутся некомпетентными в процедурных вопросах и не готовыми взять на себя ответственность. В результате понадобится долгий период становления, обучения, чего наша страна себе позволить не может, особенно в условиях сложной экономической ситуации. Но даже, если представить, что описанные риски будут сведены к минимуму, для увеличения эффективности реформы и достижения быстрых результатов, в том числе и управления рисками, в данной реформе недостаточно определить лишь цели, назначить проектную команду и рядового менеджера.

- Кто непосредственно отвечает за ход реформы?

- Как видите, даже при условии, что сегодня ответственным за выполнение реформы назначен руководитель высшего звена -  министр регионального развития, строительства и ЖКХ Геннадий Зубко, такого уровня должности оказалось недостаточно для быстрого принятия решений. Тут еще важен и вопрос компетенции, и политическая воля вышестоящего руководства. На лицо приоритеты компонентов реформы при принятии решения о руководителе реформ, вернее, отсутствие приоритета перезапуска системы и ее элементов.  Минрегион, что касается реформы госуправления, отвечает лишь за третий компонент, и то лишь в части обеспечения и реализации госполитики в сфере информатизации, электронного парламента и развития электронного общества.

При этом политикой в сфере админуслуг занимается Минэкономразвития, а политику в сфере государственной службы и функциональное управление госслужбой формирует и реализует центральный орган исполнительной власти со специальным статусом – Нацгосслужба Украины. Как видим, такой широкий спектр вопросов реформы и органов, ответственных за ее компоненты, а также ее особенности, когда система должна менять сама себя, говорит о том, что нужно возлагать ответственность за ее выполнение на высшее руководство в правительстве. Того, кто владеет реальной властью и политической волей. Также важны четкие задачи, сроки и индикаторы достижения, по которым ответственный руководитель будет отчитываться перед обществом. Безотлагательно нужно начать функциональный аудит органов государственной власти, на основе которого, с учетом нового видения развития общественно-экономических отношений и функций  государства, разработать и создать новую эффективную систему государственного управления, с подсистемой управления инвестиционной деятельностью, как основы экономического роста.

- Таким образом, реформа государственного управления - это первоочередная реформа…

- Которая должна состояться не только на бумаге, но и в головах народных избранников, руководителей в системе органов власти и каждого государственного служащего. Каждый в своей работе должен руководствоваться интересами государства, в первую очередь, а это вопросы от этики до профессионализма. И для этого не нужно ждать новых законов, а каждый должен на своем отдельном месте определиться, что он может и, главное, на что он способен для того, чтобы изменить имидж госслужащего-бюрократа на эффективного менеджера - профессионала.

- Проанализируйте детально новации, недостатки и риски принятого закона о госслужбе…

- Из новаций это установление исключительно конкурсной процедуры назначения на все должности государственной службы, включая управленческие должности, кроме политических. Также это внедрение механизмов объективного отбора кадров и их продвижения по службе исключительно на основе профессиональных достижений и заслуг и установление законодательных требований к квалификации претендентов на должности государственной службы. На этапе анализа законопроекта Институт общественно-экономических исследований неоднократно привлекал внимание  к возможным рискам предлагаемых законодателями норм, в том числе, давал конкретные предложения в виде поправок к законопроекту. Радует, что часть этих предложений все же была учтена, и среди них такой важный риск, как возможность совмещения работы госслужащего в частном секторе. Но остальные, по-прежнему вносят негативный вклад в реформу. Среди них - создание целого пласта работников, не относящихся к категории госслужбы – это патронат, обслуживающий персонал, помощники депутатов. Все эти лица, имея доступ к служебной информации и существенное влияние на процессы принятия решения без особых обязательств и требований к работе и квалификации, несут в себе комплекс рисков. От коррупционных до банального бездействия, последствия которых в масштабе страны могут быть существенными.

Также негативный фактор – это недостаточный уровень материального и социального обеспечения госслужащего при одночастном установлении пенсионного обеспечения на общих принципах трудового законодательства. В целом это не создает стимулов для поощрения эффективной и не коррумпированной деятельности, не обеспечивает основу для привлечения профессионалов высокого уровня из частного сектора, а также не позволяет уменьшить текучесть кадров на госслужбе. Негативно оценивается и отсутствие условий перезапуска службы, например, такой предпосылки, как проведение реструктуризации органов власти, сокращения/увеличения численности персонала, а также создания новых органов власти. Не хватает  комплексного функционального анализа всей системы органов власти и каждого ее элемента в отдельности, в привязке к целям и задачам государственной политики, обозначенным в программных документах развития и реформирования соответствующих сфер социально-экономической деятельности. По сути, переходной период, установленный законопроектом (2 года), не защищает руководителей от бессмысленных тотальных обновлений работников. При этом, учитывая установленный уровень заработной платы, новые служащие могут иметь, по сути, такой же низкий квалификационный уровень, но не иметь опыта государственного управления. В результате государство будет тратить дополнительные средства на повышение квалификации возможно ненужных в будущем служащих.

- Для экономики страны в целом такие изменения могут нести высокие риски?

- Конечно, поскольку госслужба имеет прямую связь с эффективностью перераспределения ВВП через публичный сектор экономики, то есть другими словами - эффективности распоряжения средствами налогоплательщиков и привлеченным государством займов. Именно в одну из важнейших функций госчиновников входит формирование и реализация государственной экономической и бюджетной политики, то есть определение источников доходной части бюджетов и направление этих средств на обеспечение стратегических приоритетов развития.

- Согласно новому закону 2/3 государственных служащих могут быть членами политических партий. Это - руководители отделов и департаментов и другие чиновники, кроме высшего звена. На ваш взгляд, стоило ли законодательно обязывать к политической нейтральности не только служащих категории А, но и Б и В?

- Несмотря на то, что новый закон о госслужбе устанавливает принцип политической беспристрастности, вместе с тем, разрешение большей части госслужащих быть членами партийных организаций может создавать риски возникновения идеологических споров в коллективе, а также предвзятого или репрессивного отношения одних служащих к другим. В конечном счете, эти факторы влияют на текучесть кадров, качество и эффективность выполняемой работы. С другой стороны если посмотреть на качественный состав политических партий, то в основном это представители бизнеса. Рискам «симбиоза» бизнеса и власти посвящено немало исследований и в основном все они настаивают на их размежевании. Не зря  во многих странах, законодательство, регулирующее партийную деятельность и выборы, нацелено на снижение влияния бизнеса на власть, ограничивая возможности финансирования еще на предвыборном этапе. Очевидны последствия, когда придя во власть, предприимчивые бизнесмены заинтересованы вернуть в кратном размере вложенные в предвыборную кампанию средства. Кроме того, госслужащий-член партии имеет соблазн и, как показывает практика, часто пользуется админресурсами во время предвыборной кампании. Поэтому, с целью минимизации таких рисков, на наш взгляд, следует установить равные условия для всех госслужащих в вопросах членства в партиях, а именно установка на уровне закона такого запрета.

- Вы поддерживаете точку зрения, что требование свободного владения украинским языком и уровнями образования является своего рода сужением конституционных прав граждан, которые имеют право равного доступа к госслужбе? Аргументируйте вашу позицию…

- В целом, установленная норма рациональна для более эффективной работы служащих и привлечении квалифицированного персонала. Но в законе не должны быть заложены противоречия, иначе это основа для неоднозначного трактования и последующих судебных разбирательств. Законодательство Украины, регулирующее языковую политику, состоит из Конституции Украины, Декларации прав национальностей Украины, законов Украины «Про основы государственного языковой политики», "О ратификации Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств", "О национальных меньшинствах", "О ратификации Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств" и других законов Украины, а также международных договоров, регулирующих вопросы использования языков.

Так, в соответствии со статьей 10 Конституции, в Украине государственным языком является украинский язык, при этом гарантируется свободное развитие, использование и защита русского, других языков национальных меньшинств Украины. А статья 38 основного закона гласит, что граждане пользуются равным правом доступа к государственной службе, а также к службе в органах местного самоуправления. А когда мы посмотрим на новый закон о государственной службе, то увидим там новое определение государственного языка как украинского, которому «Конституцией Украины предоставлен статус языка официального общения должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления при исполнении должностных обязанностей, а также языка делопроизводства и документации этих органов и должностных лиц.» Однако,  действующая Конституция Украины такого статуса украинскому языку не предоставляет. Кроме того, определение государственного языка, не соответствует одноименному термину в статье 1 Закона Украины «Об основах государственной языковой политики», терминологии этого Закона, другим его положениям. Таким образом, закон о госслужбе в части установленного статуса государственного языка противоречит Конституции Украины и другим законам Украины о языках.

Что касается уровней образования для определенных категорий должностей, то тут следует учесть реалии нашего образования и историю его становления, когда имеют место случаи, в которых часто специалист-инженер с учетом многолетнего опыта работы в экономической сфере деятельности имеет больше знаний, а главное опыта, чем дипломированный экономист-магистр. Новый закон ограничивает возможность применения индивидуального подхода при отборе персонала.

- При этом можно ли говорить о качественном кадровом наполнении госорганов при зарплате 4-5 тысяч гривен? Как оптимизировать вопрос зарплаты для госслужащих? 

- В действительности, согласно статистическим данным на начало 2015 года средняя заработная плата в сфере государственного управления и обороны составляла 3817 грн., а сумма минимального оклада согласно нового закона составляет 2 минимальных зарплаты. Это говорит о том, что новый закон не решит проблему низкого материального обеспечения и, соответственно, невозможности конкурирования госсектора с частным в части привлечения лучших их лучших.  Предложенная законопроектом формула начисления зарплаты для государственных чиновников, с одной стороны, довольно прогрессивная, а с другой - не учитывает тот факт, что от человека с зарплатой в 2-4 прожиточных минимумов зависит реализация на практике реформы, которые декларирует правительство. Не много высококлассных специалистов согласится на такую ​​зарплату. Для сравнения в сфере финансовой и страховой деятельности зарплата составляет 7020 грн. Следует заметить, что несколько выше зарплаты имеют служащие высшего корпуса, однако их вчетверо меньше - 26,2% от общего количества госслужащих по состоянию на 01.01.2015, что составляет 1,64% от всего занятого населения в Украине. И уровень их зарплат все равно ниже, чем в топ-менеджменте в бизнесе. При этом более 40% госслужащих получают зарплату на уровне минимальной зарплаты, а  это 1378 грн. Замечу, что в отличие от других, государственному служащему запрещено подрабатывать в частном секторе и в государственном секторе не применяется «практика конвертов». Конверты подменяются коррупционными схемами.

- Что может стать альтернативой предложенному в новом законе механизму  начисления заработной платы?

-  Механизм финансирования министерств, других центральных органов исполнительной власти стоит определять в соответствии с объемом возложенных на них задач и результатов их выполнения. В частности, установление коэффициента корректировки зарплаты по определенным составляющим в зависимости от сферы, в которой работает тот или иной госорган. Например, для чиновников, работающих в структуре Минэкономразвития, это могут быть рост ВВП или его падение, привлечение инвестиций, отклонение ключевых показателей развития экономики от прогнозируемых. И тогда можно будет сказать, что все государственные служащие получают справедливую зарплату по принципу результативности своего труда. Вполне вероятно, что пропорционально будет расти минимальная заработная плата в зависимости от экономического развития, как результат эффективной государственной политики. И тогда появится личная заинтересованность, причастность и ответственности каждого, кто эту политику формирует и реализует. Дополнительными стимулами для всех госорганов могут быть, например, возможность бесплатного получения второго высшего образования, медицинское страхование, сервисный билет на железнодорожные или авиаперевозки, льготное санаторное лечение и тому подобное.

- Проанализируйте коррупционные риски со стороны представителей патронатной службы и представителей НБУ, которые отныне не обязаны декларировать доходы и смогут совмещать работу в частном секторе…

- По закону госслужащие должны придерживаться Конституции и законов Украины, , хранить государственную тайну и выполнять другие обязанности. Иными словами, госслужащему разрешено делать только то, что определено законом, в отличие от всех остальных, кому позволено делать все, что законом не запрещено. Кроме того ,все публичные служащие, к которым, по нашему мнению, должны быть отнесены и указанные категории должностей, во время пребывания на посту обязаны регулярно подавать сведения не только о доходах, но и о расходах. Теперь, если у кого- то нет намерения на долгий срок идти на службу, а, например, надо решить личные вопросы,  то будет и альтернативный путь - пойти в советники в патронатной службе. Теперь советники - не госслужащие, им антикоррупционные нормы не писаны, ограничений нет, однако возможностей - достаточно, чтобы повлиять на решения и использовать в личных мотивах доступ к служебной информации.

Следует заметить, что поскольку органы государственной власти имеют серьезное влияние как на экономику государства, так и на другие сферы жизни, следствием злоупотреблений, которыми может воспользоваться должностное лицо, работающее в органе государственной власти, однако не являющееся государственным служащим , может стать существенный ущерб государству.  Учитывая доступ к основным средствам регулирующего воздействия государства на деятельность субъектов хозяйствования (государственный заказ; лицензирование, патентование и квотирование; техническое регулирование, применение нормативов и лимитов; регулирование цен и тарифов, предоставление инвестиционных, налоговых и других льгот, предоставление дотаций, компенсаций, целевых инноваций и субсидий), это может привести к подрыву основ конкуренции, создать неравные условия для ведения бизнеса, а следовательно – будет  вредить развитию экономики. Что касается НБУ, то, по нашему мнению, служащие, работающие в этом банке, должны иметь статус госслужащего, иметь равные обязанности и права с другими государственными служащими. Уровень заработных плат также должен быть достойным для выполнения обязанностей.

Погода
Погода в Киеве
Погода в Харькове
Погода во Львове

влажность:

давление:

ветер:

влажность:

давление:

ветер:

влажность:

давление:

ветер:

Загрузка...

Оставайтесь в курсе событий.
Подписывайтесь на нас в социальных сетях.