В июле 2020 года Верховная Рада Украины приняла постановление об административно-территориальной реформе, сократив количество районов с 490 до 136. Перед этим украинцы в нескольких областях Украины провели протестные митинги против этих законодательных новшеств. Но также оказалось, что и предыдущие инициативы власти в рамках децентрализации не были восприняты народом «на ура». Корреспондент ГолосUA выяснял, почему реформы по административно-территориальному устройству, которые должны была бы улучшить жизнь людей, ухудшили ситуацию.
Проблемы в ОТГ
Сразу отметим, что процесс децентрализации в Украине стартовал раньше укрупнения районов и этот процесс подразумевал, что регионы получат больше полномочий и финансовой независимости от Киева. Но на практике все оказалось несколько иначе. Так, оказалось, что в отдельных населенных пунктах и Объединенных территориальных общинах (ОТО, громадах) банально не хватает финансирования, то есть налогов, на медицину, образование, ремонт дорог, коммунальные нужды и другие преобразования и текущие затраты, хотя формально регионы получили больше полномочий.
Соответственно, в ОТО еще до 2020 года искали способ обеспечить большее финансирование своих нужд и кому-то удалось это сделать за счет грамотного распределения бюджетной субвенции на образовании. В частности, такого эффекта удалось достичь в Засульской ОТО Полтавской области. Как рассказала ГолосUA начальник отдела образования Засульской ОТО Людмила Шевченко, путем грамотной оптимизации школ удалось более эффективно использовать бюджетную субвенцию. Теперь хватает денег на ремонты школ, на хорошие зарплаты педагогам и на обновление материально-технической базы учебных учреждений.
«Мы начали сотрудничать с Ассоциацией громад, приглашали к себе для консультаций по образовательной сети экспертов. Получив их рекомендации, мы начали реформировать нашу образовательную сеть. Из 12 учреждений образования у нас осталось 7 и при этом учителей 5-9 классов мы практически всех трудоустроили — всех, кто захотел. Также возобновили в образовательной сети Засульской ОТО все закрытые раньше должности», — рассказала она.
Однако процесс децентрализации подразумевал, что Кабмин получил полномочия формировать так называемые перспективные планы громад, и в этом процессе важным оказались личные связи чиновников исполнительной власти, а не эффективность отдельно взятой ОТО.
«И вот эти достижения будут утеряны. Если мы будем присоединены к Лубнам, как хочет администрация ЛУбен, мы утратим возможность такого финансирования. Я не буду говорить о том, как непрозрачно решаются эти вопросы… Но, если нас присоединят к Лубнам, образовательной субвенции хватит приблизительно на 8 месяцев», — рассказала Л.Шевченко.
Позже стало ясно, что Лубны хотят присоединить к себе Засульскую ОТО ради земель, которые на балансе этой ОТО. Остальное их не волновало, сказала Л.Шевченко.
Ситуацию прокомментировал уполномоченный Президента Украины по вопросам земли Роман Лещенко. «Реально намечается очень серьезный скандал по вопросу этих перспективных планов. Во-первых, происходил полный трэш в областях: губернаторы до последнего, ночью, под всякими поводами формировали перспективные планы, меняли эти громады по несколько раз. В мае 2020 года для понимания, только 30-35% по тем областям громад можно утверждать перспективные планы на Кабмине, а по остальным идут революционные митинги, скандалы, выносы из кабинетов и так далее. Ситуация очень сложная», — сказал он в комментарии Интерфакс-Украина.
Таким образом, оказалось, что не все жители регионов согласны с идеей децентрализации в формате, предложенном Киевом, и с идеями местной исполнительной власти. Так, один из конфликтов в рамках внедрения децентрализации возник в Шишацкой ОТО.
Как сообщили местные СМИ, три села на Полтавщине не хотят присоединяться к Шишацкой ОТО: реформу саботируют головы сельрад Коваливка, Яреськи, Федунка. По информации информированного источника, вынесены решения сессия сельсоветов о том, что они против присоединения к Шишацкой ОТО. По неофициальной информации, жителей сел специально настраивают против этого присоединения.
Якобы причина этих организованных протестов следующая: влиятельные предприниматели и чиновники имеют коммерческий интерес в Коваливке, к месторождениям газа и нефти. В Яреськах якобы именно эти люди хотят контролировать сахарный завод. Что касается села Федунка, то там кто-то распахал и осушил земли в заповеднике Озерище, используя под посевы. Местным это не понравилось, и они решили, что эти незаконные действия – результат децентрализации, что стало причиной акций протеста.
Укрупнение районов
Укрупнение районов тоже вызывает массу вопросов у населения. В связи с этим в городах и селах проходят акции протеста вот уже несколько месяцев.
Похоже, украинцам ни Кабмин, ни местные власти не разъяснили, чего им ожидать от укрупнения районов, и это, видимо, и является причиной акций протеста сообщил ГолосUA политолог Алексей Якубин.
«Перед укрупнением районов в рамках административно-территориальной реформы, которая в Украине стартовала по инициативе премьер-министра Д.Шмыгаля и нынешнего состава Кабмина, правительство не провело соответствующую разъяснительную работу с населением. Украинцы не понимают, зачем это делать и власть не может это адекватно объяснить. Многие воспринимают это новшество как фактор ухудшения условий жизни.
Что происходит сейчас – сейчас правительство хочет укрупнить районы: укрупнение — это объединение административно-территориальных единиц, которые есть, из несколько районов сделать один район с соответствующими нюансами для инфраструктуры.
Эти изменения могут коснуться и количества школ в уже новом, укрупненном районе – не исключено, что количество учителей будет сокращено. Укрупнение районов также может коснуться количества полицейских. За словами «оптимизация», «укрупнение районов» может продолжаться политика дальнейших сокращений и инфраструктуры, и рабочих мест. И это уже может порождать конфликты. Мне кажется, что это тоже не продумано на данный момент. Заметно, что общество не очень к этому готово. Мне кажется, со стороны правительства не была проведена информационная работа, и люди это воспринимают как момент, который им усложнит жизнь и как банальное желание правительства сэкономить на людях – это больше касается не жителей городов, а жителей сел, где если люди проведут объединение районов, то получается, что часть людей может потерять работу. И, кстати, еще не ясно, будут ли в укрупненном районе созданы аналоги рабочих мест», — сказал аналитик.
Ошибки реформаторов
А. Якубин также выразил мнение, что украинцы не понимают, что хорошего им ждать от этого укрупнения районов.
«Есть подозрение, что как децентрализация, так и укрупнение районов проводится просто ради экономии средств. Потому что когда мы говорим об укрупнении, то будет только 1 административный центр, который будет предоставлять административные услуги на весь район. То есть вместо нескольких райцентров будет один. Некоторые жители считают, что это будет неудобно, потому что в новом укрупненном районе, если ты хочешь получить какую-то справку, дополнительную информацию, нужно будет ехать в центр района, а до него нужно будет ехать много часов. Дороги же не везде строятся, часто нет транспорта до нового райцентра. Таким образом, укрупнение районов создает массу сложностей для местного населения. В прежних райцентрах, до укрупнения, жители понимали, куда обращаться, куда ехать, а теперь все будет иначе и это порождает конфликты», — сказал эксперт.
Кроме того, оценивая работу исполнительной власти, стоит подвергнуть критике то, что при незавершенной реформе децентрализации чиновники запустили укрупнение районов, создав масштабную путаницу с полномочиями местной власти и в документах, считает А. Якубин.
«В Украине в 2020 году проходит два процесса, которые наложились друг на друга. Несколько лет назад, во времена премьерства В. Гройсмана, началась реформа децентрализации, одна из главных ее целей – объединение населенных пунктов в Объединенные территориальные громады (общины) (ОТО), что, опять-таки, сопровождалось в разных регионах страны разными скандальными моментами. Власть проводила оптимизацию инфраструктуры и в некоторых случаях это приводило к тому, что закрывались медицинские отделения, или школы. Очень часто эта оптимизация вела к тому, что возникали конфликты, потому что не все жители населенных пунктов были согласны с условиями создания ОТО.
Но к лету 2020 года этот процесс децентрализации не закончен. В частности, не внесены изменения в Конституцию, которые бы поменяли существующее на данный момент административно-территориальное деление Украины: как было прописано в Конституции, что у нас есть район, потом область, то так это пока и осталось. Процесс децентрализации большей частью проводился на уровне подзаконных актов.
Что происходит сейчас – кроме децентрализации сейчас правительство решило еще и укрупнить районы: укрупнение — это объединение административно-территориальных единиц, которые есть, из несколько районов сделать один район с соответствующими нюансами для инфраструктуры. Это тоже вызывает несогласие населения и акции протеста. С точки зрения премьер-министра Д. Шмыгаля, перед местными выборами в Украине надо укрупнить районы, потому что якобы демографически многие районы изменились», — сказал аналитик.
Что нужно знать о децентрализации и укрупнении районов
В СМИ пишут, что власть этими двумя реформами хочет создать для себя площадку, которая поможет и сэкономить на финансировании регионов, и выиграть местные выборы-2020, назначенные на 25 октября. Так считает экономист Всеволод Степанюк. «Это может привести к сокращению количества больниц, школ, учреждений профтехобразования. Кроме того, укрупнение и децентрализацию власть проводит, чтобы получить влияния не объединенные громады перед местными выборами-2020.
«В маленьких поселках, в маленьких ОТО, допускается мажоритарка. А если уже свыше … точно не скажу, свыше какого количества населения, там уже пропорциональная система. То есть это еще и политический способ уйти от мажоритарки на местах на местных выборах и проводить выдвижение кандидатов только по партийным спискам. Это еще и фактически узурпация власти на местах: люди будут выбирать не того, кого знают, а голосовать за кота в мешке, как на прошлых выборах проголосовали за «Слугу народа». Поэтому административно-территориальная реформа проводится с 2 целями: ради экономии средств при закрытии социально значимых больниц и школ, и это, кстати, требование МВФ: оптимизация больниц и школ… оптимизация — это значит закрыть часть, можете почитать об этом в Меморандуме. И второе – это взятие регионов под политический контроль. Крупные ОТО взять под политический контроль легче, чем маленькие. Эти 2 цели и преследует власть и я, думаю, что она «додавит» эти 2 вопроса, потому что это и требование внешних кураторов, и самой власти это интересно», — сказал аналитик.
Есть и еще один взгляд на эти реформы, сообщил ГолосUA глава правления «Центра реформ и местного развития», эксперт по территориальному развитию Андрей Гинкул.
«Во-первых, миф об уменьшении финансирования областей не имеет никакого отношения к реальности. Во-вторых, реформа децентрализации — это не детище премьер-министра Украины В. Гройсмана – это миф, придуманный Гройсманом: реформа готовилась еще до него, началась во время премьерства А. Яценюка, продолжилась и остановилась во время его премьерства, и продолжается уже после его ухода с должности, и будет проводиться дальше.
Точно так же господин премьер-министр Д. Шмыгаль не имеет лично прямого отношения к укрупнению районов. Он случайным образом появился в этой истории только потому, что он занимает должность премьера. Далее. Никакой проблемы в создании административно-территориального устройства и в создании новых районов нет – это один из пунктов плана реформы, так и должно было быть в процессе укрупнения районов. И должно было случиться все это еще в 2017 году. Но в этом процессе, как и в других процессах, есть проблемы, которые не попадают в поле внимания общественности и о них никто не говорит и не знает. Все это обсуждение происходит лишь вокруг вещей, которые не имеют существенного значения, а содержательные вещи не обсуждаются, потому что просто о них мало кто знает.
Проблема заключается в другом. Пункт первый. Связано это с тем, что из-за ненадлежащей работы вице-премьера Г.Зубко, и советников, таких как А. Ткачук и Ю. Третьяк, реформа не была проведена вовремя, потому что все, что должно было измениться в районах, должно было быть сделано в 2017-2018 годах. Это было написано в пресловутой Концепции «Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/333-2014-%D1%80#Text), согласно которой документы по изменению административно-территориального устройства должны были быть готовы еще в 2017 году и приняты еще в 2017-2018-м, но никак не в 2019-м и точно не в 2020-м.
Пункт второй. Проблема на сегодняшний день по отношению к районам заключается в том, что до выборов осталось 3 месяца. А административно-территориальное устройство округов, районов пока что «плавает». И это вносит большой хаос в понимание ситуации и все процессы, связанные с регионами.
Третий момент связан с тем, что в районах по адекватности и по правильности не должно быть районных советов, потому что у них не должно быть никаких полномочий, кроме контрольных, а тем более финансово-экономических «что-нибудь делить», «что-нибудь куда-нибудь передавать» и у них не должно быть никаких доходов в связи с тем, что 12 июня были приняты документы, о котором никто не говорит. Это распоряжение о создании общин (громад) и утверждении их границ и центров, и о покрытии территории Украины новыми границами громад.
Это на самом деле важные документы: они определяют структуру всех громад в стране, и это означает, что у районов и районных советов больше не будет подчиненной им территории, полномочий и доходов. Соответственно, из-за того, что у райсоветов и районов теперь нет доходов, в районах теперь не должно быть этих райсоветов. Но в Конституции есть запись о райсоветах как о форме представительства общих интересов, но есть неоднозначная трактовка этой правовой нормы. Там не говорится, что районные советы должны быть выбраны – это право, а не обязанность. Но это, видимо, никто не понимает, потому что похоже, что никто не умеет и, наверное, не хочет читать Конституцию.
Так вот, в соответствии с подготовкой административно-территориальной реформы, соответствующие изменения должны были быть внесены в Конституцию еще в 2017-2018 гг., максимум, в 2019-м. И были также предложены изменения в 2019 и в 2020 годах. Но, опять-таки, из-за того, что это делают не очень компетентные и одни и те же люди, то, во-первых, сами эти изменения содержат погрешности, а во-вторых, их надо было уже принять давным-давно.
Принять эти изменения в Конституцию сейчас не выйдет, поэтому у нас возникает проблема с функционированием райсоветов, которые никому не нужны. Чтобы их не избирать, нужно принять специальный и короткий закон – в частности, о переносе местных выборов-2020. Отменить их полностью будет не совсем корректно, потому что таковы нормы Конституции, но их можно перенести, а вскоре внести изменения в Конституцию и больше потом не проводить эти выборы. Еще раз — инструмент представительства государства и инструмент контроля местного самоуправления за громадами, должен быть — но райсоветы тут не причем, это функция префектур или обновленных РГА», — сказал эксперт.